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文化PPP模式兴起 适用文化园区、公共文化服务设施等
发布时间：2015/12/22
PPP模式（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。今年6月，财政部发布通知，要求加快推进政府和社会资本合作的PPP项目示范工作，尽早形成一批可复制、可推广的实施范例，以形成财政部门规范推广PPP模式的重要抓手。在文化部等机构的努力下，在传统的能源、交通运输、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗等行业之外，PPP项目示范工程也首度把文化领域涵盖在内。各地是否已着手启动文化PPP？在国内推行PPP模式有何必要性？当下践行PPP模式的环境和前景如何？带着这些问题，记者近日采访了相关专家。
各地纷纷发布PPP示范项目
顾名思义，PPP模式最适用于当下的文化园区、公共文化服务设施等建设。
近日，湖南省委经济工作会议宣布，将于明年启动“511”重点投资计划，该计划包括产业投资、重大基础设施投资、生态环保投资、民生投资等领域在内，是一个涵盖50个重大工程、1000个重点项目、1万亿元重点投资的宏大计划，方向即是创新投融资模式，引导民间资本、社会资本投入到这些领域中。其中共30个PPP示范项目，总投资额583亿元，涉及了文化旅游领域。
谈及未来撬动民间资本进入的方向，湖南省发改委主任谢建辉表示，包括PPP模式、股权融资、资产证券化等新金融方式在内，只要民间资本能够选择的合作模式或进入模式都可以尝试。
今年5月，开封也发布了首批30个PPP项目，同样涵盖体育文化等14个领域，项目总投资257.9亿元。重点文化项目包括总投资30亿元的开封宋都古城文化产业园区清明上河城，总投资10亿元的开封市体育中心。
记者了解到，北京各城区也在积极探索PPP项目，以房山为例，就将以PPP模式兴建一座公园。
江苏省南京市委宣传部副部长潘谷平告诉记者，近期由当地发改委公布的37个PPP项目中，就有4个属于文化类项目。只是目前处于招商阶段，尚未最终确定社会上的合作伙伴。据悉，其中包括大明文化旅游度假村、2个投资体量巨大的旅游景区游客中心等项目。潘谷平说，这是当地政府财政本身就属意要做的项目，但受各种原因所限，转而寻求PPP合作模式。未来方向应是政府给予特许经营权，主要将由社会资金投入和社会机构运营。但他也表达了自己的顾虑：“文化项目由于预期收益不稳定，所以参与的社会资金也面临较大的风险，因此政府在项目中能够给予什么，还需要后续和社会机构细谈。”
社会投资积极性待开掘
之前，福建省福州市一个文化公益类PPP项目——福州海峡文化艺术中心正式落地，并初步公示了当地政府和民间机构合作的细节。
据悉，总投资35亿元的福州海峡文化艺术中心以PPP模式推动，该中心总建筑面积约15万平方米，包括歌剧院、音乐厅、多功能戏剧厅、艺术博物馆、影视中心和中央文化大厅。该项目由当地财政部门于2013年筹划，由于开发资金量大及土地政策受限等因素，2014年转成PPP模式。项目总投资35.33亿元，包括建设成本27亿元、融资补贴5.65亿元、运营补贴2.68亿元。项目建设运营均交给社会机构，合作总周期包括3年建设期和7年运营期。福州海峡文化艺术中心的建设由项目公司委托中标方进行施工总承包，项目公司可获特许权运营包括影视中心、艺术博物馆、中央文化大厅及其他配套服务区的A部分，对于专业化较强的B部分如歌剧院、音乐厅和多功能戏剧厅等，再由项目公司面向社会选择专业运营商。
当地政府相关人士认为，在合作周期内，采用PPP模式能平滑政府财政支出压力。但在选择社会合作伙伴之初，该项目曾出现过两次流标。有关专家认为，一方面有些纯公益类项目并不适合采用PPP模式，社会资金对于某些公共文化设施的盈利能力会信心不够；另一方面，融资成本要求保持在银行贷款基准利率上，这可能会卡住一些民间资本。
上海此前公布过垃圾处理场等PPP项目，但PPP的文化项目未见动静。该市文化领域一名专家向记者表示，相比于垃圾处理场、高速公路等可以获得固定收益的基础设施，文化基础设施的回报率对社会机构来说吸引力不够。目前全国博物馆都推行免费参观，上海近年来也并没有规划兴建大型剧场，且大型剧场的投资和维护成本极高，尚未看到嫁接PPP的合适契机。
深度市场化时刻到了
北方交通大学文化产业研究中心主任皇甫晓涛说，中国经济到了深度市场化的时候，市场中对于资源和某些领域开放的诉求很强烈。从长远看，推动文化PPP的尝试正面效应非常明显。首先肯定是为地方财政减负，各地财政对于文化产业仍然会有补贴，但现在要求补贴出好的效果来；其次可以一定程度上规避某些政府主导投资或直接投资项目中的“非理性”，同时刺激民营企业、民间资本进一步深入到文化产业中来。
中国经济已进入再城市化进程——非物质经济转化进程，由以往土地、房市等经济推动力转向文化和知识产权等。在初级城市化过程中，土地等资产标的较明显，文化资产标的固化不明显，必须完成一系列的创新才能走向再城市化。同样，PPP模式的推动，也有体制上的鸿沟要跨越，迫切需要非物权法的尽快出台。10年楼市辉煌，依赖的就是《物权法》对土地资产的法律支撑，知识产权等要有资产“身份”，同样需要法律支撑。其次，在当下再城市化、再全球化进程中，几乎所有社会资本都要走国际流通，国际自由贸易制度创新如跨境金融、金融租赁等也与推行PPP密切相关，毕竟社会机构面临着融资成本问题。还有很多细节问题较突出，如金融工具严重不足，几乎没有服务于非物权资产融资的文化银行、旅游银行等；非物权资产的评估标准缺乏，旅游有5A级景区，那么文化园区、文化设施是否也可以有评估标准？
皇甫晓涛认为，各地政府应拿出制度设计来推行PPP，使民企有信心进入公共文化产业。此外，各地政府也应多运用引导基金、夹层投资、劣后资金等手段，吸引更广泛的民间资本共同参与文化产业。
解决PPP模式的认识误区
北京工业大学文化产业研究所所长王国华说，过去中国某些经济领域的开放度和公平性都有所欠缺，以往大多公共文化项目均由政府主导进行，离真正社会化地配置资源尚远。在这背景下，PPP模式其实是国家经济体制创新转型、积极对接国际化标准的表现，具有深远的意义。最现实的改变将是，可供民间资本进入的领域和空间将更广泛，社会机构将有更多机会拿到项目。
有一点需要注意的是，无论是以往的混合所有制经济还是当下的PPP模式，如果不按市场规律配置资源，仅靠政府指令推动，就难以对社会机构形成信心。王国华说，当下剧院等社会公共文化设施的运营面临较大问题，这跟体制束缚和市场定位有很大关系。世界四大博物馆之一的美国大都会博物馆，其定性也是非营利性文化机构。但非营利性机构不等于不能、不会盈利。事实上，大都会博物馆盈利能力很强，只是盈利部分又持续投入了后续运营，终于使其跻身四大博物馆之列。因此，放开体制的束缚，让更多层面资金进入公共服务领域，释放公共文化设施的活力，创新运营理念，应是PPP模式的长远追求。
王国华谈道，很多人对PPP模式存在认识误区，公私合作的概念经常会被误读为之前的“公私混合所有制”。PPP模式起源于西方现代经济学，是西方政府购买社会服务的一种方式，特点是以市场作为配置资源的主要手段，同时保证社会机构参与的公平性。西方政府是间接投资人，并不直接参与项目的投资和经营。比如政府有1000万元预算准备兴建一个文化设施，他们会把资金交到政府选定的中间评估机构（比如美国四大会计事务所等），由其去挑选项目公司，项目公司拿到政府1000万元资金后完成设施建设和运营任务。政府对中介机构的要求是保证公正性和有效监督，中介机构也不参与投资运营，只是收取咨询服务费用，且中介咨询机构通常并不由一家组成。早在上世纪80年代，美国就已形成PPP的投资层次。
中国的PPP模式可能会与西方有些差异。众所周知，当下很多地方政府财力有限，因此各地推行PPP也会有差异，有些政府可能会给予项目资金，有些政府可能只提供平台及政策便利。王国华认为，政府享有的“利益”其实来自几方面：一是政府的公信力，二是项目的效果，三是服务产品的可持续性、高性价比。毕竟如果工程“烂尾”或乱来，后期改造、修复等追加投资可能更为巨大。对社会资本来说，透明化过程能够降低竞争成本，项目能够盈利也能为公众提供服务，更多领域的放开也有利于社会机构的创新。能否调动社会积极性，本质上还要依靠政府信用，即保证民间机构的投资权、收益权可按合同顺利践行。
“西方PPP模式目的是保证投资的效率和项目的效果，保证投资主体的公平性，释放全社会的创造力。”王国华认为，在这一点上，中西方应是没有差异的。但未来将对政府为主、中介机构和全社会共同监督PPP项目的能力形成考验。
